Naprej na vsebino

Dr. Ivan Žagar: Lokalna samouprava in demokracija

Kratek vpogled  v zgodovino

Lokalna samouprava (tudi na območju današnje Slovenije) je bila prisotna že kar nekaj preteklih stoletij, največji razcvet pa je po mnenju nekaterih avtorjev doživela ob koncu osemnajstega in v devetnajstem stoletju. Se je pa ves čas oblikovala, ali pa so jo razmere v celoti omejevale skozi zgodovino glede na aktualni politični sistem posameznega obdobja in pripadajočo stopnjo demokracije. Torej nastanka različnih oblik: okrajev, občin, na različnih nivojih z večjim ali manjšim obsegom pooblastil, pristojnosti in možnosti izvajanja le-teh.

Pri tem je zanimivo in še kako aktualno tudi danes, da je bilo sredi devetnajstega stoletja uradništvo na Krajnskem proti uvedbi takratnih občin.

Končni prehod na pot demokratičnega principa uveljavljanja lokalne samouprave je bil zagotovljen z ustavo leta 1991. S tem smo zapustili prejšnji komunalni sistem iz leta 1955, ko so bile takratne občine predvsem podaljšana roka države, lokalni interesi pa so se uveljavljali na nivoju krajevnih skupnosti. Pa še to ob pogojih takratnega političnega sistema.

Preberite tudi:

Prof. dr. Andrej Umek: Gospodarstvo in infrastruktura

Janez Podobnik: Trajnostni razvoj Slovenije kot ekološko vprašanje

Po osamosvojitvi se je začelo novo obdobje za lokalno samoupravo

Novo obdobje za lokalno samoupravo se je v Sloveniji pričelo po osamosvojitvi, uvedbi demokracije s sprejetjem Ustave Republike Slovenije, kjer je zapisana opredelitev načela decentralizacije oblasti. V nadaljevanju je bil sprejet paket zakonodaje, ki je omogočil ustanovitev novih občin in izpeljavo prvih demokratičnih volitev v občinske svete in za župane konec leta 1994.

Ob načelni podpori (Slovenija je nenazadnje tudi podpisnica Evropske listine o lokalni samoupravi) pa uveljavljanja le-te ves čas spremlja veliko težav. O tem priča nenehno spreminjanje občinske zakonodaje, nalaganje novih obveznosti ob nezadostnem financiranju, pokrajin pa navzlic nareku ustave še ni na vidiku. Posamezni ukrepi v pozitivno smer, kot so na primer spremembe financiranja občin z novim zakonom o financiranju občin ter sprememba ustave za potrebe ustanovitve pokrajin v letih 2005-2008, pa so v nadaljevanju skoraj v celoti izzveneli.

V prispevku je nekaj misli namenjenih videnju vloge lokalne samouprave ter regionalnega razvoja z obeh nivojev: lokalnega (tako občinskega kot sicer manjkajočega regionalnega) kakor z nacionalnega nivoja. Nakazani so tudi nekateri predlogi možnih rešitev, ki temeljijo in jih narekujejo predvsem aktualne razmere in težave tako v preteklosti kot tudi v obdobju, ki ga živimo, in se manj vežejo na teoretične razprave, ki velikokrat ne upoštevajo glasu iz lokalnih okolij in ne prinesejo življenjsko uporabnih rešitev.

V prvem delu je pozornost namenjena prvemu nivoju lokalne samouprave, torej občinam, kasneje pa se naveže na manko domače regionalne politike-manjkajoče pokrajine.

Občine dejanski nosilec razvoja

V času ekonomsko-finančne krize, ki smo ji v današnjem času ponovno priča in se vedno bolj poglablja, se odraža predvsem kot kriza vrednot.

V iskanju razvojnih rešitev in potrebnih ukrepov za premagovanje krize je pogosto tarča tudi prvi nivo lokalne samouprave, torej občine, ko posamezniki-tudi pomembni predstavniki različnih institucij-lahkotno govorijo o preveliki razdrobljenosti naših občin, učinkovitosti, zmožnosti izvajanja nalog, pristojnostih in še čem ter primerjajo naš sistem lokalne samouprave z drugimi državami v EU in širše. Vse to brez ustreznih utemeljitev, ki jim manjka predvsem praktičnih izkušenj iz dejanskega življenja.

V iskanju razvojnih rešitev in potrebnih ukrepov za premagovanje krize je pogosto tarča tudi prvi nivo lokalne samouprave, torej občine, ko posamezniki-tudi pomembni predstavniki različnih institucij-lahkotno govorijo o preveliki razdrobljenosti naših občin, učinkovitosti, zmožnosti izvajanja nalog, pristojnostih in še čem ter primerjajo naš sistem lokalne samouprave z drugimi državami v EU in širše. Vir slike: Travel Slovenia.
V iskanju razvojnih rešitev in potrebnih ukrepov za premagovanje krize je pogosto tarča tudi prvi nivo lokalne samouprave, torej občine, ko posamezniki-tudi pomembni predstavniki različnih institucij-lahkotno govorijo o preveliki razdrobljenosti naših občin, učinkovitosti, zmožnosti izvajanja nalog, pristojnostih in še čem ter primerjajo naš sistem lokalne samouprave z drugimi državami v EU in širše.
Vir slike: Travel Slovenia.

Če se najprej dotaknem teritorialne členitve naših občin, ob vseh pomislekih glede velikosti, je ob vseh potrebnih ukrepih na področju lokalne samouprave združevanje (posebej še prisilno) zadnja od potrebnih aktivnosti. Potrebno pa je analizirati dejanske vzroke nastalih členitev (na primer razvojni zaostanek podeželja zaradi primerov lokalne centralizacije) in poiskati ustrezne ukrepe za njihovo odpravo.

Občine, tudi tiste najmanjše, so v letih samostojne Slovenije pomemben razvojni generator v svojih okoljih in odločilno ter učinkovito razbremenijo državno ukrepanje na številnih področjih (pomislimo samo na naravne nesreče) na lastno pobudo ali pa tudi prisilno (enostranski prenosi nalog brez finančnih virov). In nenazadnje so prav najmanjše občine v nekaterih okoljih (predvsem mejnih območjih) edini branik ohranjanja poseljenosti in s tem življenja v teh krajih in vsega, kar iz tega sledi.

Krepitev lokalne samouprave je pogoj za učinkovit odgovor na izzive

Učinkovit odgovor na izzive, ki so pred nami, zahteva razvojne ukrepe in strukturne spremembe, le-ti pa se morajo odraziti v osnovni celici družbene zgradbe, torej v občinah, skozi krepitev lokalne samouprave in ne skozi ukinjanje le-te.

  • Za okrepitev prvega nivoja lokalne samouprave, torej občin, je potrebno resno zastaviti proces decentralizacije države v pravem pomenu in nadaljevati z aktivnostmi, ki so v preteklosti že bile zastavljene.
  • Dosledno spoštovanje že sprejete zakonodaje s področja lokalne samouprave (zakon o financiranju občin) in druge, ki zadevajo to področje.
  • Zagotavljanje finančne avtonomije, v smislu zagotavljanja nujno potrebnih finančnih sredstev za izvajanje predpisanih nalog, ter finančna razbremenitev skozi opuščanje nepotrebnih nalog.
  • Izpeljava temeljite reorganizacije administrativnih postopkov skozi poenostavitve, ukinjanje balasta ter vzpostavljanje jasne preglednosti.
  • Zagotoviti enostavne in pregledne mehanizme gospodarjenja s premoženjem in sredstvi na nivoju občin in v javnem sektorju nasploh ter s tem pogojene odgovornosti, ki pa jo je potrebno tudi uveljaviti.
  • Uveljaviti v pravem smislu in ne zgolj deklarativno upravljanje na več nivojih, ki je nujno za resno učinkovito izvajanje projektov, kar je tudi usmeritev evropskih institucij.
  • Občine tesneje vključiti v načrtovanje, odločanje in izvajanje regionalne-kohezijske politike, saj je lokalni nivo tisti, kjer se programi, projekti resnično izvajajo v praksi.

Pokrajine so ustavna kategorija in jih potrebujemo iz vidika razvojnih potreb Slovenije

Vprašanje ustanovitve pokrajin in regionalizacija Slovenije je vprašanje v kakšni Sloveniji želimo v prihodnje živeti: ali v popolnoma centralizirani z enim in še s kakšnim pomožnim preobremenjenim središčem, kamor nas vodi trenutno stanje v državi, ko smo priča tako razvojni, kakor tudi administrativno-upravni centralizaciji, preostali prostor pa se bo izpraznil, kar se sicer že dogaja. Ali pa bomo vsaj omilili, če ne ustavili, negativne trende ki smo jim priča in zagotovili vsaj približno primerljive pogoje, seveda s svojimi značilnostmi, ki jih nudi slovenski prostor.

Vprašanje ustanovitve pokrajin in regionalizacija Slovenije je vprašanje v kakšni Sloveniji želimo v prihodnje živeti: ali v popolnoma centralizirani ali pa bomo ustavili te negativne trende. Vir slike: Delo. Foto: Jure Eržen.
Vprašanje ustanovitve pokrajin in regionalizacija Slovenije je vprašanje v kakšni Sloveniji želimo v prihodnje živeti: ali v popolnoma centralizirani ali pa bomo ustavili te negativne trende.
Vir slike: Delo. Foto: Jure Eržen.

O tem pričajo številni kazalci razvoja in razvojne razlike tako med vzhodom in zahodom Slovenije na nivojih kohezijskih regij NUTS 2 kot med dvanajstimi razvojnimi regijami na nivoju NUTS 3, kot jih predstavljamo v Evropi. To pa so samo statistične tvorbe brez neke realne moči, ki bi zagotavljala razvoj. Kar pa še posebej skrbi je to, da se razlike med razvitimi in manj razvitimi z leti poglabljajo.

Danes se to najbolj nazorno odraža v vsakodnevnih prometnih tokovih gibanja, notranjih ekonomskih migracijah v center Slovenije. V prihodnje pa to vodi k trajni selitvi populacije v središče države in postopnemu praznjenju slovenskega prostora.

Primerjave med vzhodnim in zahodnim delom Slovenije po obeh NUTS 2 regijah kažejo, da se razvojne razlike praktično po vseh kazalcih povečujejo, BDP je na zahodu na 102 odstotkih in na vzhodu na 70 odstotkih povprečja EU, podobno pa številke govorijo o stopnji brezposelnosti, področju izobraževanja, stopnji tveganja revščine in še čem.

Treba pa je poudariti, da so tudi v zahodnem delu Slovenije nekatere NUTS 3 regije razvojno prikrajšane. Skrb vzbujajoče pa je, da so se razlike med najmanj in najbolj razvito regijo v zadnjih letih še povečale.

Za enakomerni razvoj Slovenije so nujne sistemske rešitve

Nujnost primernega enakomernega razvoja kar kriči k določenim sistemskim rešitvam, kar ustanovitev pokrajin v pravem smislu, torej po načelu subsidiarnosti in zagotavljanju potrebne (tudi finančne) avtonomije ,vsekakor je. Čeprav pozno, pokrajine bi namreč morale nastati že z reformo lokalne samouprave pred leti, je njihova postavitev v delovanje potrebna danes, vsako odmikanje v prihodnost bo drastično poslabšalo razvojno sliko Slovenije.

Kakšne pokrajine torej? Takšne, ki bodo v praksi zagotovile regionalni, policentrični razvoj in o tem prevzele odločanje in tudi odgovornost.

Ponujeni model bi moral predstavljati celotno sliko delovanja bodočih pokrajin, torej vsebino, ki je najpomembnejša: naloge, pristojnosti, skupaj s finančnim okvirom, pa tudi kadrovskimi potrebami.

Vsebovati pa mora tudi ozemeljsko delitev (število, območje, imena). Treba je vedeti, da idealne rešitve, s katero bi se strinjali prav vsi akterji (stroka, občine, …), najverjetneje ni mogoče oblikovati. Nikakor pa določena rešitev ozemeljske delitve ne bi smela postati izgovor odgovorni politiki za ponovno neustanovitev pokrajin.

Če pa se že ustavimo pri členitvi Slovenije, imamo v Evropi dva že omenjena nivoja NUTS 2 (povprečje 800 tisoč prebivalcev) in NUTS 3 (povprečje 150 tisoč prebivalcev na regijo). Razvojne razlike v Sloveniji pa tudi zgodovinski, geografski faktor ter trenutne administrativne členitve na različnih področjih zahtevajo členitev, ki je primerljiva NUTS 3. Posebej še zaradi velikih notranjih razvojnih razlik v obeh koncih Slovenije, o čemer je že bilo govora.

Ustrezna bi bila delitev Slovenije na devet pokrajin, morebitno manjše odstopanje ne bi imelo posebnega vpliva na izvajanje nalog in vsebin.

Pri ustanavljanju pokrajin je treba paziti, da se administracija še dodatno ne razbohoti

Ustanovitev pokrajin lahko prinaša tudi določene pasti, kot je dodatno bohotenje administracije, na kar je treba biti posebej pozoren. Pri vsebinskem delu zakonodaje, ki opredeljuje nabor nalog in pristojnosti bodočih pokrajin, financiranje in potrebno administracijo, se je smiselno nasloniti na paket zakonodaje, ki je bil pripravljen v letu 2008. Vsekakor ga je potrebno posodobiti, pri čemer pa je pomembno, da je operacija ustanavljanja pokrajin finančno in kadrovsko nevtralna.

Skupaj z nalogami in pristojnostmi, se na pokrajine selijo pripadajoči finančni viri in kadri, po možnosti se vključi že obstoječe regionalne inštitucije (na primer regionalne razvojne agencije) ter državne izpostave.

Posledica centralizacije in neenakomernega razvoja je tudi praznjenje podeželja. Vir slike: Program podeželja.
Posledica centralizacije in neenakomernega razvoja je tudi praznjenje podeželja.
Vir slike: Program podeželja.

Pri tem je treba imeti v mislih položaj občin, kako ohraniti njihovo avtonomijo in smiselno razmisliti o še kakšni pristojnosti občin (prenos izdaje gradbenega dovoljenja na občine, ipd.). Ustanovitev pokrajin nikakor ne sme povzročiti nove pokrajinske centralizacije.

Kratek prispevek odseva praktičen pogled na ustanovitev pokrajin in je podan na podlagi večletnih izkušenj pri delu z lokalno samoupravo iz različnih zornih kotov in na različnih ravneh: lokalne-občinske, državne, evropske – Odbor regij.

Če pa se ozremo na stanje lokalne samouprave iz zornega kota EU, pa lahko preprosto ugotovimo, da razvoj najbolje poteka v državah, ki imajo največjo stopnjo decentralizacije upravljanja javnih storitev, na primer v skandinavskih državah. Seveda je tovrstna decentralizacija tesno povezana z razumevanjem demokratizacije družbe in njene tradicije. Pa tudi sicer Odbor regij, ki zastopa interese lokalnih in regionalnih oblasti pri evropskih institucijah, načelo subsidiarnosti, večnivojskega upravljanja in partnerskega pristopa poudarja in uveljavlja kot temeljni demokratičen pristop uspešnega odločanja.

V Sloveniji nas na področju uveljavljanja lokalne samouprave čaka še veliko dela

V Sloveniji nas čaka še veliko dela, če želimo resnično uveljaviti lokalno samoupravo v pravem pomenu besede in zmanjšati deficit demokracije na tem nivoju. Občinam je potrebno zagotovi resnično in ne le navidezno avtonomijo na področjih, za katere so odgovorne, tako vsebinsko kot finančno. Tudi z razmislekom o prenosu nekaterih državnih nalog v izvajanje na občinsko raven.

Končno moramo ustanoviti pokrajine, izpeljati decentralizacijo države in pospešiti regionalni razvoj, pri čemer ne gre pozabiti na debirokratizacijo na vseh nivojih. Vzpostaviti moramo partnerski odnos med različnimi nivoji upravljanja, zmanjšati razvojne razlike in zagotoviti primerljive življenjske pogoje v vseh okoljih ter tudi na tak način zagotoviti več demokracije v družbi.

Dr. Ivan Žagar je nekdanji minister za lokalno samoupravo in regionalno politiko in aktualni župan Občine Slovenska Bistrica. Funkcijo je že opravljal med letoma 1994 in 2004. Vir slike: Facebook stran SocioLab Podravje.
Dr. Ivan Žagar je nekdanji minister za lokalno samoupravo in regionalno politiko in aktualni župan Občine Slovenska Bistrica. Funkcijo je že opravljal med letoma 1994 in 2004.
Vir slike: Facebook stran SocioLab Podravje.

Prispevek dr. Ivana Žagarja Lokalna samouprava in demokracija je bil prvotno objavljen v zborniku »Z lepilom na podplatih«, ki ga je v sodelovanju z Zborom za republiko ob 30-letnici samostojne države izdala celjska Mohorjeva družba. Prispevek objavljamo s soglasjem Celjske Mohorjeve družbe in avtorja prispevka.

Subscribe
Notify of
guest
0 Komentarji
Inline Feedbacks
View all comments

Prijava na e-novice